瞿宛文：中国产业政策模式的特色及挑战
图片来源：新华社 周子勋 第四届中国国际进口博览会（以下简称“进博会”）暨虹桥国际经济论坛开幕式于11月4日在上海举行。国家主席习近平通过视频发表主旨演讲时指出“让开放的本站
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与东亚模式的两层级相比，中国的产业政策模式是多层级的，其特点在于中央和地方的分工。在这个分工下，中国要想进行产业升级，就必须应对一些独特的挑战，在此过程中，改善中央和地方的协调模式就变得非常重要。此外，产业政策模式必须根据发展阶段的变化与时俱进，其最终目标是培育有竞争力的企业。
以下文字由“中研院”人文社会科学研究中心兼任研究员瞿宛文在6月17日的《新工业背景下的中国产业升级》学术研讨暨新书发布会上的发言整理而成。
我们知道，产业政策主要是推动新兴产业，我想在这里借由东亚模式和中国产业政策模式的比较，来突出中国产业政策模式的特色。
我先介绍一下东亚模式，这个模式相对来讲比较单纯一些，就是两层级， 中央政府直接面对产业和企业 ，如果运行好的话，这个两层级产业政策模式有一些可能的优点。第一，就是彼得·埃文斯提出的“镶嵌自主性”，主要是它可以 有双向沟通管道，可以有比较充分的讯息，这讯息可以提高产业政策的可行性和实施性。 第二，在这个框架下比较容易有清楚的绩效标准，如出口绩效等，比较容易监督企业长期核心能力的发展。所以在这个框架下， 比较容易设定标准，容易监督，施行奖励和惩罚，重点是比较容易培养有力的企业。
相比之下，中国因为规模特别庞大，所以产业政策模式的特色就是复杂，不是两层级，而是多层级的产业政策模式。必须加入中央和地方的关系，基本上是这样的分工，中央制定政策，地方来施行。在这样的分工下，中央制定政策的单位就可能会缺乏足够的关于产业和企业的信息，在提高可行性方面可能比较困难。但是专业讯息的重要性因产业而异，中等技术的产业可能重要性比较低，但是对于高科技产业这个讯息的重要性就比较高。同时在分工的框架下，比较容易缺乏绩效标准，易赏难罚，奖惩机制可能不完整，因此而难以约束而培育有力的企业。
另一方面，施行产业政策的是地方政府。我们知道，最近这几十年来，在这个模式下地方政府扮演了积极的角色，但是地方政府的动能主要是来自国内地区之间的竞争，像复旦大学张军教授指出的，为增长而竞争。所以这是很重要的动能，但是它也很可能会带来重复投资、产能过剩、不易退场的问题，所以是优势和缺点并存的。与此同时，也带来了国内市场的高度竞争，这个高度竞争的市场当然也促进了效率的提高，这是一般的情况。但是并不是所有产业都是多层级模式，也有一些特殊的情况，比如高铁就是两层级的产业政策模式，运作效率就不一样了。
对于产业政策模式我们必须有一个基本的概念，就是它必须是与时俱进的。因为发展的阶段一定会不断变化，同时每个产业又不太一样，所以依据不同的发展阶段和不同产业的特性，产业政策的机制必须要改变。前面已经提到，中国的产业政策模式有一个特点：中央和地方的分工。在这个分工下，地方政府可能会有重复投资等一系列问题。要想进行产业升级，改善中央和地方的协调模式就变得非常重要。在这个过程中，怎样改变或修正地方政府的目标函数？在保持动能的情况下，如何修改绩效标准？如何减少重复投资？如何培育有力的企业？这些都是很大的挑战。 但我们必须了解到优势和缺点是同时存在的，必须要针对这个问题做一些改变。
一般我们看到的是，政策修正是事后的来改变市场的结果，比如普遍的情况是，要求绩优厂商并购亏损者，来改变市场的结构，解决过剩产能等问题。但我要指出的是，这其实是惩罚绩优厂商，有counter-productive的一面。实际上产业政策到了最后，最重要的目标，应该是要培育有竞争力的，并且会长期累积核心能力的企业，比如华为这样的企业。如何在产业政策的机制中融入这样的目标，我觉得是比较大的挑战。
最后，我建议多做一些关于政策机制的研究，把这个问题当做一个研究的目标，研究产业政策的形成过程是怎样的？执行如何？绩效怎样？事后怎样进行修正？把整个政策过程当做一个研究的对象。多做这样的研究，应该会有助于改善产业政策的机制。
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