公平竞争审查系列文献整理与思考（三）：产业政策
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产业政策是政府对产业活动进行干预、调整产业发展方向、优化产业结构、推动产业升级的经济政策，目的在于弥补市场的缺陷与不足，促进国民经济可持续健康发展。然而，由于政策制定部门的“政策性偏离”和地方政府的“执行性偏离”，产业政策从制定到执行上都出现了偏离预期目标、限制竞争的情况。竞争是市场经济的灵魂和发展动力，为规范产业政策、防止出台新的限制竞争的政策措施，我国做出了一系列战略部署，为开展产业政策的公平竞争审查提供了政策框架。2015年，国务院批转的《发展改革委员会关于 2015 年深化经济体制改革重点工作意见》中要求“建立和规范产业政策的公平性、竞争性审查机制”，明确提出了对产业政策进行公平竞争审查的诉求。2020年国务院在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出：“建设高标准市场体系、全面完善产权、市场准入、公平竞争等制度，筑牢社会主义市场经济有效运行的体制基础。”这说明随着我国市场经济进入高质量发展时代，对公平竞争的要求更进一步，因此，对产业政策的公平竞争审查展开讨论具有政策依据和现实必要性。
本文旨在根据学界目前的研究与讨论，总结产业政策的概念与实施现状，阐明对产业政策进行公平竞争审查的必要性，梳理产业政策公平竞争领域的困境以及学者们所给出的完善建议，以期能够对加深有关此类行为的认识有所助益，并且为完善产业政策公平竞争审查提供论证和支持。
我国对产业政策较为权威的解释来自于《90年代国家产业纲要》，该文件规定：产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策，以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规。所谓“以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规”不仅体现了产业政策构成体系的开放性和动态性，也体现了其定义的模糊性，因此，我们可以尝试从学界的讨论中得到更为确切的内涵和更为具体的解释。
孟雁北（2005）以《90年代国家产业》的正式分类为基础，将产业结构政策细分为主导产业选择和支持政策、弱小产业扶持政策和衰退产业调整政策，将产业布局政策细分为区域产业扶持政策, 区域产业调整政策, 区域产业保护政策等。冯晓琦（2005）、于良春（2018）等学者则认同根据政策功能对产业政策进行划分的办法。他们将产业政策区分为功能性产业政策和选择性产业政策。功能性产业政策旨在弥补市场机制的缺陷，是通过提供人力资源培训、研发补贴等形式提高产业部门竞争力的政策，没有特定的产业指向，欧美国家主要采用这一类型的产业政策。选择性产业政策是政府通过主动扶持战略产业和新兴产业，缩短产业结构的演进过程，以实现经济赶超目标的相关政策，具有特定的产业指向，学者们将其称之为日本式的产业政策。这也是王先林（2010）等学者所认为的产业政策的狭义定义。在依据功能进行分类的基础上，吴敬琏（2017）认为我国当前的产业政策主要是选择性、纵向定位的、或者说是硬性的产业政策。在具体表现形式上，江山（2022）认为，当前我国产业政策主要是政府通过直接补贴、税收减免、资本注入等方式对特定地区和产业提供援助。这符合选择性产业政策的基本内涵。
综上，尽管今国内学界尚未对产业政策的定义和其组成部分产生普遍共识，还有部分学者认为产业政策缺乏明确的定义，但是结合各家之言，可以得出对产业政策内涵较为普遍的定义是：产业政策是政府为了实现特定的经济目标或其他目标，针对特定产业采取的引导、扶持、调整、限制等干预措施的总称，包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策这四部分，是公共经济政策的一部分，体现了政府对市场的干预和影响。
当前，我国的产业政策在扶持产业发展和促进经济方面发挥着不可替代的作用。孙晋（2010）认为，产业政策体现了社会整体的经济利益，制定并实行产业政策对包括中国在内的发展中国家而言具有必要性。例如，针对具有重要战略地位的新兴产业，孙晋（2018）认为在市场失灵和研发费用不足的情况下，通过政府补贴和税收优惠等措施刺激并帮助其进行发展具有必要性。王先林（2017）从我国经济发展的现实情况进行分析，认为产业政策对改革开放30多年来的经济高度发展起到积极的作用，在未来仍会在我国经济转型和产业结构调整中发挥重要作用。
尽管如此，也不得不承认产业政策在内容和实施等方面仍然存在着一定缺陷。王先林（2017）认为产业政策的不合理之处来自于产业政策的内容本身，他认为产业政策主要涉及强行政性的强制干预措施，而较少涉及深化市场体制改革、促进市场机制更好地发挥资源配置功能的具体政策措施。学界对产业政策不利影响的讨论主要集中在对统一大市场、创新和公平竞争的影响上。有学者认为产业政策的制定和发展容易受限于地区间的利益博弈，容易造成地区间差异，对统一市场的形成和发展产生不利影响。例如，姚海放（2017）观察到，地方政府制定产业政策是以发展地方经济、获得晋升机会为导向的，为此，某些地方政府甚至会“量体裁衣”给特定企业以各种优惠政策。吕清正（2017）将政府补贴等产业政策认定为是政府为帮助本地区市场主体在竞争中占据优势地位而采取的争夺市场资源的政策措施。还有学者认为产业政策不利于激活和保护企业创新活力。黄勇（2016）认为产业政策影响了创新要素的流动，导致国内缺乏激励创新的体制环境。于良春（2018）从产业政策制定实施方和接收方的角度分析产业政策对创新的不利影响。他认为产业政策的制定和实施主要依靠行政力量，因此无法保障不偏离政策目的，更无法保障达到创新和优胜劣汰的效果。而被选择的企业和产业受惠于政策支持，既难以产生创新动力，也容易造成产能过剩的问题。结合上述观点，我国当前的产业政策主要是选择性的产业政策，对公平竞争有着不利影响，因此将其往市场友善的方向转型势在必行。
正如上文所述，学界普遍认为需要对产业政策进行转型升级，淡化其差别化的色彩，强化其增强市场竞争的功能。公平竞争审查旨在消除政策红利认为给予的竞争优势，起到规制政府对市场不正当干预的作用，能够促进产业政策改革，促使产业政策与竞争政策协同发挥合力。
关于公平竞争审查的必要性，有学者从公平竞争审查对产业政策转型的作用机制进行论述。孟雁北（2019）认为在产业政策制定者无法通过“自律”保证制定和实施好的产业政策的情况下，公平竞争审查通过对产业政策进行评估，可以实现产业政策的中性化，将政策对市场竞争的损害降到最低。还有学者认为进行产业政策公平竞争审查是协调产业政策与竞争政策关系的必然要求。学界一直以来都存在着关于产业政策与竞争政策的“谁主谁辅”的争论。白树强（2000）认为产业政策较竞争政策更为优先，刘桂清（2010）则认为竞争政策具有更加优先的地位。近年来，学界达成的共识是，产业政策和竞争政策在经济发展中各司其职，各自发挥着重要的作用，应该跳脱出产业政策与竞争政策的二元化论，促进产业政策与竞争政策的协调与融合，这也是国家经济能力和经济体系现代化的体现和要求。孟雁北（2019）认为应当建设竞争友好型的产业政策。黄勇（2018）指出，竞争政策与产业政策之间具有协同性与互补性。王先林（2017）虽然认为产业政策的作用具有阶段性与局限性，但是他也同样承认，产业政策和竞争政策之间并非此消彼长的关系，而是相互依存与相互补充的关系。（王先林，2010）
当前，公平竞争审查制度是实务界和理论界所关注的热点问题。国家通过《公平竞争审查制度实施细则》和《公平竞争审查制度实施细则》，对产业政策公平竞争审查的审查主体、审查对象、审查方式、审查流程、审查标准做出了明确规定。基于此，学界主要从自我审查为主的审查模式以及审查程序这两个方面展开研究。学者们大多认为自我审查模式以及当前的审查方式不够行之有效，并针对性地提出了建设性意见。下文将对学者们所认为的制度瑕疵和优化方法进行梳理和归纳。
大多学者认为自我审查存在着诸多问题，难以保证审查的效果。有学者认为政策制定机关可能会受利益驱动而倾向于在审查时规避竞争，从而导致政府失灵重新上演。时建中（2017）提纲挈领地将自我审查模式的主要问题总结为“同体监督”，即自己审查自己。李俊峰（2017）按照主观恶性从低到高将政府限制竞争的行为分为无知型、偏狭型和故意型三种类别。无知型行政机构缺乏相关的知识储备和分析能力，自身审查能力不足，使其开展公平竞争自我审查缺乏意义。而偏狭型和故意型行政机构都将其他利益置于公平竞争之上，使其开展公平竞争审查存在一定困难。这充分揭示了“同体监督”的弊端。正是因为如此，张思锋等（2015）形容自我审查为重心的公平竞争审查为一支脆弱的芦苇，很难承载起厘清政府与市场的边界。张守文（2017）则认为自我审查主体的广泛和分散加剧了保证自我审查质量的难度，对审查质量和对公平竞争的保障程度产生一定影响。还有学者认为产业政策本身的性质对公平审查的主体或机构的专业性提出了挑战。游钰（2020）认为产业政策目标的正当性给公平竞争审查的调整范围、例外规定和审查强度带来模糊性；产业政策的复杂作用机制和公平竞争审查事前评估的特性对审查机构和人员的专业性有较高要求；产业政策利益的复杂性增添了竞争审查中利益权衡的难度，要求公平竞争审查机构具有专业性和独立性的特征。
为弥补自我审查模式的种种弊端，学者们主要提出了三类解决方案。第一类主张在自我审查的基础上，通过赋予外部机构参与审查的权力，来保障自我审查的效果，弥补自我审查的不足。时建中（2017）认为应当引入社会监督、执法机构监督和竞争主管机构的指导机制，加强对公平竞争审查的外部监督。对于正在制定中的产业政策，黄勇（2016）认为应当保留竞争执法机构事先介入并提出建议的权力。鲁篱、刘弘阳（2018）则主张对存量政策按照“谁制定、谁审查、谁清理”的原则进行公平竞争审查，对增量政策采取政策制定机关和政策审查主体分立的外部审查政策。
然而，有学者反对用对其他机构赋权的方式补充自我审查。游钰（2020）从可行性和矛盾性两个方面分析第一类方案的不足。一方面，产业政策的文件数量及其专业性使得从外部开展公平竞争难以实现。另一方面，对其他机构赋予公平竞争审查相关权力意味着它们拥有了对政策制定的最终决定权，如此，破坏了机构之间的权责分配，容易引发矛盾。在此基础上，游钰提出了第二类方案，即，用各种措施从内部加强对自我审查模式的建设。主要措施包括实现公平竞争审查机构的特定化、提高公平竞争审查机构的专业化水平，以及对公平竞争审核机构的职责和考核方法进行合理化。在第二类方案中，反垄断执法机构仅需要以提供建议和评估竞争状况的方式进行“柔性”的外部监督。
在行政体系之外，学者们所提出的第三类解决方案是通过引入第三方评估机制来增强公平竞争审查的活性。第三方评估机构，主要是指与政策制定机关及评估事项无利害关系，且具备相应评估能力的实体性咨询研究机构。孙晋（2020）认为自我审查模式具有其合理性，能够与我国法律体系和行政管理体系相衔接，在此基础上，第三方评估能够凭借其自身所具备的独立和专业的特性，以及补充性、矫正性和再审查性质，帮助公正全面激活公平竞争审查制度。范卫红（2020）则通过分析《公平竞争审查第三方评估实施指南》中体现的第三方评估实施的困境，得出解决方案在于明确第三方评估的主体问题。范卫红将第三方评估机构定义为兼具公益性和营利性的共治机构和辅助机构，为设定第三方评估机构的准入门槛，明确第三方评估机构的权利义务提供了参考做法。
缺乏完备程序要件的法制难以协调运作，而学界中不乏认为产业政策公平竞争审查法律程序和实施机制不够行之有效的批评。丁茂中 （2017）认为相关政策内容既没有对各类审查责任主体的程序设置作出要求，也并未对自我审查方式所应当采取的操作流程和应当注意的操作要点做出必要的说明。李俊峰（2017）则认为相比起现行规定应听取利害关系人意见或者向社会公开征求意见等在实践中容易被规避的“软性”要求，应当在行政法律法规中进一步加强对行政机构限制竞争的政策的执法监督和责任追究。针对这些问题，学界从产业政策公平竞争审查的审查流程、分析工具等诸多方面提供了改进方案。
产业政策公平竞争审查涉及的内容多，标准也相对复杂，于是学者们试图运用一些分析工具，辅助产业政策公平竞争审查，以使其能够更加高效和准确。政策目标是否合理、必要，是否违反“实质公平”是产业政策公平竞争审查的一大重点和难点。张守文（2017）认为应当在经验归纳的基础上总结出产业政策审查标准，他指出，如果要协调产业政策本身的价值和公平竞争理念，需要明确必要、合理且不违背“实质公平”的产业政策的范畴，由此确立“必要-合理-公平”原则，作为排查产业政策的依据和标准。孟雁北（2019）创造性地将比例原则引入为产业政策公平竞争审查的分析框架，即：运用目的正当性原则分析产业政策存在的正当性和必要性，以此避免不必要的产业政策的制定和实施；运用妥当性原则分析产业政策措施是否有助于实现产业政策目标，以此保障产业政策目标的不偏离；运用最小损害性原则分析产业政策措施是否对市场竞争相对损害最小；运用均衡性原则分析产业政策目的和竞争损害之间是否能够达到利益均衡。
目前产业政策仍是我国进行宏观调控的重要手段，在实现产业结构合理化、现代化方面起到不可忽视的作用。然而，产业政策的实施有时会限制乃至消除竞争，产生负面的经济效果和社会效果。公平竞争审查制度作为从源头上厘清政府与市场边界、规范政府行为的顶层设计，在该领域进行适用有助于防止滥用行政权力，排除限制竞争的行为，推动产业政策转型升级，构建与竞争政策相协调的产业政策。希望本文对学者们关于产业政策实施现状的看法进行的梳理，以及对学界关于其适用公平竞争审查制度的必要性、所面临的困境以及完善途径的总结，能够帮助深化对产业政策公平竞争审查的认识，促进更深入的论证与分析。
本站 当地时间7月15日下午，希腊国家公共卫生组织（EODY）宣布，过去24小时希腊新增27例新冠肺炎确诊病例，其中9例为境外输入性病例。无新增死亡病例，累计新冠肺炎确诊病例3910例，累计死亡病例193例
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