中国财政赤字未来走势及管控
2019年，中国经济总量占世界的比重达到16.3%。2020年国内生产总值预计将突破100万亿元。中国经济已成为全球经济增长的主要动力源。“十三五”以来，中国消费对经济增长的贡献率平均在6白山影院
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智库观点 白景明
在历经了四十多年的改革开放后，我国经济社会发展格局发生了根本性变化。未来的财政运行是这一变化继续深化。原有的改革思路和发展模式将更加激烈地撞击现行财政制度安排，最终促使财政赤字持续增加，极有可能出现如下几个因果链条。
基本公共服务支出增势不减
目前我国虽为全球第二大经济体，但人均GDP刚到1万美元，不仅远低于发达经济体，而且低于一些新兴经济体。同时，我国的基尼系数值又超过了发达经济体平均水平，人均基本公共服务保障支出更是低于发达经济体乃至部分新兴经济体。因此，我国未来最艰巨的任务是如何优化公共福利体系，然而要看到提高14亿人的基本公共服务水平是史无前例的难题。
具体分析，财政支出势必形成如下扩张点。
一是财政对社会保险基金补助支出高速增长。本世纪初起我国进入老龄化社会，目前60岁以上人口已达2.7亿，其中1.7亿为65岁以上人口。未来五年老龄人口数将突破3亿，其后还将加速增长。我国属于养老金替代率较高国家，且又建立了退休人员基础养老金逐年增长机制。这些因素对养老保障构成了强劲支出增长压力。近年来一般公共预算支出中养老保障支出快速增长，2019年已突破1.8万亿元，年增加额近2000亿元。从人口老龄化加速趋势和养老保障制度情况看，今后年度增加额应在2500亿元以上。特别是降低企业养老保险缴费率之后，养老保障水平又不得降低，这实际上形成了新的收支缺口，要求加大一般公共预算对社会保险预算的补助力度。
二是医疗卫生支出将高增长。保证14亿人享受基本医疗和公共卫生服务是有中国特色社会主义制度优越性的突出表现。这要求财政持续加大投入。2013-2018年医疗卫生与计划生育支出从8279.9亿元增至15699.7亿元，增幅90%，分别超出教育44个百分点、科技27个百分点、交通运输72个百分点、社会保障和就业3个百分点。未来人口老龄化加速、公共卫生体系优化、医疗保障水平抬升和医疗保险缴费增速下调四大因素将迫使医疗卫生支出高速增长。近年来财政对城乡居民基本医疗保险基金的补助跳跃式增长，已近5000亿元。今后增长强度不会减弱，因为在适龄人口数量增加的条件下保障水平还要提升。2020年新冠肺炎疫情席卷全球，对我国公共卫生体系建设提出了更高要求。因此，未来一段时间内公共卫生支出投入增长率将高于近几年8%的平均水平。
三是教育、节能环保、扶贫等支出仍将持续扩张。目前我国各类在校生2亿多（含学前教育）。从上世纪90年代起教育支出进入高增长时期，近十年年均增速超过8%，占GDP比重已达4%。未来我国青少年人口数增速会下调，但绝对数还会增加。2亿多的在校生数短期内不会跌破。按占GDP比重4%推算，今后年度教育支出将在4万亿元以上。如果考虑到要加大学前教育和职业教育投入因素，未来五年教育支出要突破4.5万亿元。同时，节能环保压力和扶贫压力不会减弱。如按年均10%增速推算，两项支出合计未来五年将突破1.5万亿元。
上述几项刚性必保支出之和未来五年将超过13万亿元。如果把城乡社区事务、农林水、公共安全、交通运输中与人的生存密切相关部分考虑进来，必保支出将超过25万亿元，如果再把国防支出、经济调控所需的投资支出、推动创新能力提升的科技支出等的增长率考虑进来，一般公共预算的支出需求基本盘将超过30万亿元。如果收入跟不上，必须靠发债融资弥补支出。
财政收入增长乏力
截至2020年8月，全国一般公共预算收入同比下降7.5%，其中全国税收收入同比下降7.6%，非税收入同比下降7%，税收收入中的增值税下降15.2%，企业所得税下降5.3%，国内消费税下降5.7%。就此趋势看，全年税收同比将下降5%-7%。从国内外经济运行格局和税收政策取向看，与2019年相比，2021年税收或仍将负增长。因此，税收总额基本盘将回落到15万亿元左右。未来五年一般公共预算收入总额将呈低水平平稳运行势态。
原因主要有三点：一是税制改革把增值税和个人所得税两个主体税种的收入增长制度空间大大压缩。二是经济增长下行压力渐强将抑制总体税源扩张，即便大宗商品价格深度下调后回到平稳上涨轨道，也不会大幅推高税收增长率。因为产业结构转变持续推进已改变了中国的税收行业分布格局。三是政府行政事业性收费改革极大地规范了非税收入制度，相应瓦解了收费收入增长的制度基础。近年来一般公共预算收入中的国有资本经营收入持续高增长，累计已达数万亿元。这实际上是国有企业留利充顶当期收入，但这些留利有限，加之后续留利增长后劲渐弱。由此可见，今后非税收入增长空间将大大收缩。
综合看，一般公共预算收入未来将在16万亿元左右。把从政府性基金预算和预算稳定调节基金和结转结余调入收入考虑进来，一般公共预算收入总量将在18万亿元左右。
赤字自循环压力
所谓赤字自循环是指发债弥补赤字后，债务还本付息列入财政支出引起的增支反过来又形成赤字增加。我国为弥补赤字，发债产生的利息列入一般公共预算支出。从2009年起实行积极的财政政策至2020年已11年，此间财政赤字不断增长债务规模相应急剧扩张。我国弥补赤字的政府债务十年内品种占主导地位，还本付息压力近年来渐强。因此，一般公共预算中支出债务付息比重不断上升，增速远超支出总额增速。2017年为23.6%，2018年为18%，分别超出当年支出总额增速16和10个百分点。2019年中央财政债务付息支出占中央本级支出比重为13%。2020年已升至15%，支出绝对额达5399.4亿元，在中央本级各项支出中排位第二。在付息支出规模扩张过程中，其他刚性支出又不能减少，只能靠增加赤字来解决问题，结果是债务规模和付息规模越来越大，形成赤字扩张自循环。
上述情况表明，未来我国赤字将呈长期化趋势，如何管控赤字相应成为必须认真研究的重大问题。管控赤字涉及认识和操作两大层面的多方面问题。在认识层面有两个问题需要讨论解决。
首先，如何看待赤字的性质。改革过程中我国学术界曾开展过赤字有害还是有益的讨论。实践中赤字常态化的客观存在使人们不再担心赤字会发生多大破坏作用，特别是当前经济下行压力增强，增加赤字反周期更是成为主流观点。事实上从赤字的形成过程看，赤字本质上就是政府收入筹措的有偿化，赤字越多，国家财政支出的债务化程度越高。可见，使用赤字解决支出问题理应慎重，其关键原因是有偿化筹措政府收入人为加大了公共产品供给成本，实际上是加大了当代人和后代人的负担。所以，不要把赤字看作是“良药”，赤字只能说是困难时期的高成本解困手段。事实上，即便说赤字是良药，是药三分毒，最好不用药。既然如此，采用赤字手段时，就要权衡利弊和承受力时间分布，寻求成本收益最大化之策。
其次，不要夸大赤字的作用。凯恩斯主义强调可运用赤字手段刺激经济。这一观点确实丰富了宏观经济学，但对经济理论和决策理念的影响也已显现出过度化倾向。从经济增长拉动角度看，财政赤字形成的财政支出占总需求比重各国实践上说至多不会超过10%，大部分情况是在5%以内，由此可说财政赤字只能说是小幅助推经济增长。如果从结构角度分析问题，假如财政赤字派生的财政支出大部分是流向消费而不是投资，那么，经济增长拉动力就更低。发达经济体经济增长率从上世纪末至现在普遍低于3%。在赤字高峰期时，赤字率普遍超过3%，同期年均经济增长率反而低于2%。究其原因，主要是赤字规模持续扩张源于公共福利支出需求特别是社会保障支出需求扩张。我国的统计数据也表明赤字增长率高的时期经济增长率反而低。其主要原因也是赤字形成的支出大头流向消费。可见，凯恩斯主义提出的政策主张有效性同各个经济流派的政策主张一样，都是有限的。凯恩斯主义的政策主张是在公共福利制度改革尚未推进条件下提出的，只能说是应对工业化条件下经济波动的短期措施，没有理由被奉为可长期坚持的金科玉律。
三方面入手管控赤字
第一，优化一般公共预算和政府性基金预算的宏观经济调控功能定位。我国的预算体系包括四本功能各异的预算。“预算法”明确规定一般公共预算是对以税收为主体的财政收入安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的预算且可以列赤字。关于政府性基金预算，预算法则规定是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算且该项预算须以收定支。这种功能定位实质上是要求一般公共预算以保障基本公共服务供给为首任兼顾反周期，或说反周期可以体现在基本公共服务供给支出规模变动上。同时也要求政府性基金预算资金只能用于投资性支出。因此，一般公共支出预算赤字规模的变动首先依基本公共服务供给制度安排的需求而定。当经济处于低迷状态时，可以通过扩大基本公共服务供给、抬升供给标准来反周期。此时的赤字扩张本质上属于公共福利改善，具有反推经济增长作用。但任何一项公共福利水平一旦抬升都会居高不下。可见，如果把赤字扩张当作反周期的主要政策工具，最后势必把财政支出推向无度扩张轨道。所以，在宏观经济调控方面，一般公共预算应定位在适度协同上。相比较而言，政府性基金预算可以更多发挥反周期作用。
首先，政府性基金预算支出的投资性支出具有需求扩张拉动率高特征。因为投资前通过购进原材料带动上游产业发展后可通过增加就业带动消费扩张。其次，政府性基金预算支出规模变动弹性大。因为特定公共事业发展时间弹性强。在经济低迷时，可通过举债融资超前发展拉动经济增长。当前大幅扩大专项债规模发展相关事业充分体现了这点。再次，政府性基金预算以收支定实际上比一般公共预算支出更具内敛性、风险更低。比如当前扩大专项债规模搞项目，专项债要市场化发行，如果发不出去就不能搞且指标不结转下年，这实际上就是一种风险控制机制，体现出了政府性基金支出的内敛性。鉴此，今后反周期，似应坚持主要依靠扩张政府性基金支出来拉动经济增长，以一般公共预算适度扩张刺激消费反推供给扩张的原则来定调财政政策。
第二，在预算编制环节明确列示赤字资金流向。目前我国的赤字管理可以说相当粗放。突出表现是预算管理的顶层法规就没有明确规定赤字使用方向。“预算法”第三十四条规定中央一般公共预算中必需的部分资金可以通过举借国内外债务等方式筹措，其暗含的意思是可以列赤字，但未界定什么是必需的资金，具体到地方各级预算也只是说部分建设性资金可举债融资，含义是可列赤字。但“预算法”通篇没有解释什么是财政赤字，更没有说什么情况下可以列赤字。与之相对应，预算法实施条例也就无从谈起如何管理赤字。这种制度安排实际上表明赤字增长没有明确的约束机制。必须看到，这不符合现代财政制度所强调的预算管理规范，理应改革。现在应该明确一个原则：列赤字不违法但要说明理由列示资金流向，否则就等于承认列赤字可随性。为此，今后列赤字似应区分不同情况说明赤字成因。对支出不减但收入下降引起的赤字要具体说明收入下降程度和减收的理由。对支出增长收入下降或增量不够引起的赤字，应具体说明支出增长的依据和结构。具体讲，就是要说明支出增长究竟是发生在部门预算还是在政府预算上（如转移支付增长）。这些增长究竟有哪些政策和制度变革依据。这实际上就是要通过讲清资金流向来说明赤字的必要性和合理性。
第三，加强支出宏观预测。“预算法”明确规定收支预测是各级预算编制的依据之一，但现状是各级政府编制预算时往往重视收入预测轻视支出预测。因此，支出预算总是走不出基数加增长的怪圈。这使得赤字额度的确定失去了具体支出核算基础，因而也就无法向公众解释清楚赤字的成因和资金流向。长此以往，公共财政的公信力难免受影响。显然，必须加强财政支出预测，做到这点似应从支出总体格局变动分析。具体讲，就是要先从客观因素约束出发对各类支出需求作出合理判断。其后以此为依据，对支出总额和支出结构作出推断。在这方面，中央财政应率先探索。因为中央财政是总体支出政策的制定者和评价者。目前我国即将进入“十四五”时期，总体看支出结构有必要作出战略性调整。但这首先要以科学预测支出为依据，政策取向则是第二位的依据。为此，中央财政应站位全局和长期采用因素法对各项民生支出需求进行预测分析。比如教育，可选取适龄人口数、适龄人口区域分布、劳动力成本、教学设施维护价格等因素进行支出预测。再如医疗卫生，可选取人口总量、人口结构、各类疾病发生率、医疗费用价格、疾病发生区域分布等因素进行支出预测。其他类支出如养老保障、环境保护、交通运输、农林水事务等可依此模式开展支出预测。当这些类别支出预测做完后，就可找出支出总额变动底线，而这一底线恰好也是推测赤字变动的基本依据之一。总之，我们要通过加强支出预测来找寻赤字变动的必然性和客观性，以避免盲目列赤字。
（作者系中国财政科学研究院原副院长、研究员）
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