理论动态丨呼之欲出的个人养老金制度
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10月20日至22日， “2021金融街论坛年会”在北京举行。
人力资源和社会保障部养老保险司司长聂明隽在该年会的“人口老龄化背景下养老财富储备的挑战与思考”分论坛 提到发展养老保险体系“第三支柱”问题。
他表示，发展第三支柱主要有两个方面的任务。
一是建立有税收等政策支持的个人养老金制度，为参加基本养老保险的劳动者提供个人积累养老金的制度选择。个人养老金拟采取个人账户制，年度缴费额度的上限，一开始可能会与个税递延型商业养老保险试点政策相衔接，今后随着经济发展、工作水平的提高逐步调整、提高缴费的上限。在投资产品的选择上，将符合规定的储蓄存款、银行理财、商业养老保险、公募基金等都作为个人养老金的产品，以便于参加人根据不同的偏好自主选择，也为市场充分公平竞争创造良好的环境。
二是规范发展个人商业养老金融产品，对有税收等政策支持的个人养老金要明确制度安排，其他个人商业养老金融业务作为第三支柱的组织部分，按照市场规则运作和监管，两者是相互支持，相互促进，双轮驱动，共同促进第三支柱的发展。
一些媒体以 “个人养老金拟采取个人账户制”这样的标题报道以上表态，但因缺乏背景介绍，普通人难以理解其中微言大义。什么是“第三支柱”？现在为什么要发展这项制度？相关改革面临哪些困境，又该如何突破？
养老“三大支柱”及现况
自1990年代至今，我国已形成包括三大支柱的养老保险体系。
第一支柱为基本养老保险，也被称为公共养老金，责任主体为政府；第二支柱是指企业年金（职业年金），这是一种补充性质的养老保险制度，一般由企业和个人共同缴费；第三支柱即所谓“个人养老金制度”，责任主体为个人。
三者在我国养老保险体系中的作用和功能各自有所侧重。中国社会科学院保险与经济发展研究中心主任郭金龙 介绍称，第一支柱采取现收现付制和基金积累制相结合的模式，集再分配、储蓄和保险三个功社能于一身，其实施依据是作为专门立法的《社会保险法》。第二支柱属于企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上自主建立的补充养老保险，其实施依据是由人力资源和社会保障部、财政部制定、作为行政规章的《企业年金办法》。第三支柱作为补充养老保险，则既没有明确的概念界定，也没有相关的法律法规在制度上予以保障，只是银保监会、财政部和税务等部门通过协调针对产品予以一定的税收优惠。
清华大学公共管理学院教授杨燕绥著文 指出，在我国，第三支柱是指在基本养老保险、企业年金以外，由政府发动的养老金合格计划。其主要特征包括：实施个人账户积累制，不具有保险特征；个人自愿参加，具有税收激励政策；以市场化方式投资运营，纳入政府养老金综合监管平台；与时俱进、鼓励创新，以满足多样化需求。（另有学者 认为，其他不在国家财税政策支持之列的按照市场规则运作的各类金融养老保险产品可以理解为广义上的“第三支柱”，但不应属于个人养老金制度范畴。）
郭金龙指出，功能定位和制度安排上的不同，导致养老保险三大支柱在我国的发展呈现极不平衡的局面。第一支柱在整个养老体系中承担了主要养老保障责任，截至2020年底，第一支柱覆盖9.99亿人；第二支柱覆盖约5800万人；第三支柱覆盖范围非常有限，2018年试点推出的个人税收递延型商业养老保险的参保人数只有不足5万人。
从养老资产结构看，第一支柱约占82.9%，第二支柱约占17.1%，第三支柱的比例基本可以忽略不计。这与美国养老金资产中第一支柱占10%、第二和第三支柱占90%的比例结构形成鲜明对比。
简言之，目前三支柱养老体系中，第一支柱占比过大，甚至“一支独大”；第二、第三支柱发展严重不足，这当然也意味着它们还有很广阔的发展空间。
壮大养老“第三支柱”在我国的迫切意义
光大兴陇信托有限责任公司研究院研究员袁吉伟 认为，加快建设第三支柱的意义有三。
一是减轻财政压力。我国老龄化速度加快，正面临着未富先老的局面，养老金支付问题日渐突出。我国养老金占经济总量比例不足10%，而美国等国家该比例超过100%，差距明显。同时，我国养老体系结构较为失衡，从资产结构看，第三支柱作用甚微。过度依赖第一支柱导致财政支付压力较高，部分老龄化水平较高的省份日渐面临养老金不足的问题。
二是有助于培养居民长期投资累积养老金的理念。我国居民养老储备不足，传统上依靠子女养老。居民长期资产管理意识不足，大量资产配置在房产领域，资产配置单一，投资风险较大。需要从国家层面采取政策，引导居民树立养老储蓄意识，不断优化资产配置，进行长期投资，加强对于股票、债券等金融资产的配置，提高投资收益，进一步加快养老金的储备速度。
三是可为资本市场发展输送长期稳定资金。随着我国经济结构调整，大力发展战略性新兴产业，传统金融服务难以满足新产业、新业态、新模式的融资需求，需要大力发展资本市场，提高直接融资渠道占比。我国资本市场散户投资者占比多、短期资金占比多，不利于资本市场效率提升。发展第三支柱，将加快居民储蓄向投资的转化，通过各类金融产品和金融机构向资本市场输送更多长期资金，有利于促进我国资本市场的长远发展。
第一支柱自身的发展也存在复杂的结构性问题，这可从一个侧面昭示发展第三支柱的意义。郭金龙 指出两点。
一是，虽然我国基本养老保险覆盖率已达相当高的水平，且有望在“十四五”期间（2021至2025年）提高到95%，但由于历史、体制等方面的原因，我国基本养老保险内部仍然多轨并行、统筹层级不高，使得城镇和农村居民之间、企业和机关事业单位之间、不同地区之间在缴费标准和替代率上存在一定的差距。这导致第一支柱再分配作用发挥有限、公平性有待提高等问题持续存在，且解决难度大。
二是在基本养老保险的缴费端，由于社会统筹账户的比例远远大于个人账户，且个人账户“空账”运行，这使得当前缴费和未来收益之间关联性不强，造成个人特别是灵活就业人员缴费积极性不高。
此外，灵活就业人员享有的基本养老金水平偏低，也是造成该群体“断保”现象普遍的重要原因。发展作为第三支柱的个人养老金制度，则可通过提供更多的个人养老金积累途径，解决灵活就业人员参保难题。
“第三支柱”在我国的发展及面临的难题
2018年4月，财政部、税务总局等五部委发布 《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，决定自当年5月1日起，在上海市等三地实施为期一年的个人税收递延型商业养老保险试点。
试点政策内容包括：对试点地区个人通过个人商业养老资金账户购买符合规定的商业养老保险产品的支出，允许在一定标准内税前扣除；计入个人商业养老资金账户的投资收益，暂不征收个人所得税；个人领取商业养老金时再征收个人所得税。
这一文件是国务院办公厅2017年7月发布的 《关于加快发展商业养老保险的若干意见》的具体落实方案。该《意见》提出，将对税延型养老保险开展试点。所谓税延型养老保险，是指投保人在税前列支保费，等到将来领取保险金时再缴纳个人所得税，这样可略微降低个人的税务负担，并鼓励个人参与商业保险，提高将来的养老质量。
这是养老第三支柱在我国的起步，试点这一年也被称为 “中国养老保险第三支柱元年”。但一般认为，这一试点是不成功的。来自中国银保监会的数据 显示，至2020年4月底，即该试点结束一年后，试点累计实现保费收入只有3亿元，参保人数仅为4.76万人。这些数据较为直接地证明了这次试点结果的尴尬。
据中国邮政储蓄银行战略发展部学者娄飞鹏 总结，试点反映出的问题主要包括：民众个人的养老规划、养老储备意识有待进一步加强，对第三支柱养老保险的认识存在偏差；在试点成立之初，政策支持力度不够，能够真正享受到政策优惠的群体较为有限；金融产品单一，供给方较为集中，产品设计的客户体验不好；个别机构借机实施违规违法行为，欺骗广大消费者，扰乱了市场秩序。
上述问题，学者们在总结我国养老第三支柱发展的困境时多少都会提及。
2020年10月，十九届五中全会通过的 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“发展多层次、多支柱养老保险体系。”同年12月，中央经济工作会议明确 指出“要规范发展第三支柱养老保险”。
在2021年3月召开的十三届全国人大四次会议上，“规范发展第三支柱养老保险”首次被写入政府工作报告中。这次会议批准通过的 “十四五”规划载明：“发展多层次、多支柱养老保险体系，提高企业年金覆盖率，规范发展第三支柱养老保险。”
将个人自愿参加的“第三支柱”写进“十四五”规划，被认为 “意味着个人养老时代即将到来”。
海外“第三支柱”建设的一般经验
自上世纪八九十年代养老金体系改革以来，全球各国有意识推动养老第三支柱的建设，袁吉伟 总结了海外第三支柱建设一般经验的主要方面。
一是税收政策激励。养老第三支柱一般都是个人自愿累积养老金。为激发居民储存养老金的积极性，政府部门都会提供税收优惠激励。这主要包括可以将税前收入转入养老金账户，个人提取养老金时再缴纳所得税，实现税收递延的好处。此外，部分国家也允许税后收入转入养老金账户，此后养老金的投资所得不缴纳所得税。
二是账户制管理。居民可以在金融机构开设具有唯一性的养老金账户，通过此账户进行年金缴存和投资。为便利发展第三支柱，一方面，一些国家允许将企业年金账户的部分资金转入到第三支柱个人账户；另一方面，政府在一定次数以内，允许个人在不同金融机构之间更换养老金账户。
三是投资合格资产。通过第三支柱让更多居民储蓄转变为投资，提高资产增值水平。但是，居民金融素养参差不齐，并不适合高风险资产的投资，极端情况下，居民财富反而可能受到严重损失。有鉴于此，第三支柱账户下的资金投资一般都设有可投资范围或者禁止投资范围，主要是将投资范围限定在股票、债券、存款、保险等常规金融资产、中低风险资产，限制投资股权、对冲基金、不动产等高风险资产。
四是提取养老金有严格要求。通常而言，居民需要达到退休年龄才可以提取个人账户内的养老金，如果提前提取，需要补缴个人所得税，并可能面临更高所得税的惩罚。为解决居民可能面临的紧急需求，例如，医疗、丧葬等，此种情况下，允许提取一定额度的养老金。养老金账户内的资产可以继承，并纳入遗产范围。
五是大力发展投资顾问。第三支柱发展过程，涉及较为复杂的税收问题、账户管理问题和资产配置问题，很多情况下仅依靠居民个人难以顺利完成。因此，英国、美国、澳大利亚等国家大力发展买方投资顾问，为居民提供个人养老金账户管理、资产配置策略制定、信息披露等服务，帮助居民科学、合理地进行投资决策。
六是强化行为监管和投资者权益保护。英、美等国家一方面加强对账户管理机构的监管，以确保其能以投资者利益为核心，充分进行信息披露；另一方面则加强对投资顾问的监督，以保证其提供的咨询服务科学、客观，所收取的费率较为合理，能够为客户创造价值。
个人养老金制度应“尽早出台，尽早实施”
虽然面对一些困难，但我国已具备发展养老第三支柱的部分基础条件。
袁吉伟 指出，这些基础条件包括：居民储蓄比例较高，超过44%，大量存款有待转化为投资，而且居民投资意识正在逐步增强；资管行业监管逐步统一后，各类资管机构经营更加规范，资管产品日渐丰富，能够满足第三支柱建设的要求；部分资管机构已开始发行聚焦养老的资管产品。最后，我国金融市场发展日渐完善，债券市场已成为全球第二大市场，仅次于美国；股票市场正深化改革，逐步推广注册制，监管制度更加严密，这有利于提高上市公司质量。
中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文在今年9月的一次演讲中 预测，未来三十年，我国退休人数将从1.06亿激增至2.78亿，登记参保人数将从2.76亿增至3.41亿。据此，我国的“参保赡养率”（退休人数/登记参保人数）将从38.3%提高到81.8%。
据郑秉文计算，2020年是2.6个人养活1个人，三十年后，到2050年，需要1.2个人才能养活1个人，就业人口的缴费压力会提高一倍。
早在今年2月，人力资源和社会保障部副部长游钧已公开 表示，个人养老金制度“正在紧锣密鼓地推出”，“下一步，我们将抓紧推动，尽早出台，尽早实施”。
我国发展作为养老保险第三支柱的个人养老金制度，已有顶层设计，已具备部分基础条件，有海外成熟经验可供借鉴，加上未来三十年养老形势严峻，都意味着这项制度应加速落地，及早造福民众，不能总是“雷声甚大，雨点全无”。
参考资料（仅列学报来源）：
郭金龙、刘亚萍：《建立个人养老金制度》，《中国金融》2021年第10期
唐霁松：《规范发展第三支柱养老保险》，《中国人力资源社会保障》2021年第10期
袁吉伟：《全球养老第三支柱经验及启示》，《国际金融》2021年第9期
娄飞鹏：《第三支柱养老保险发展的问题与建议》，《银行家》2021年第6期
杨燕绥、吴骞：《规范发展第三支柱养老保险的国际经验》，《中国人力资源社会保障》2021年第4期
巧口 http://www.xinzhiliao.com/sj/dongji/21957.html石河子大学研究生招生信息网 8月26日美联社报道，极端组织“伊斯兰国”分支“呼罗珊省”宣布对喀布尔机场外爆炸负责，并公布一名自杀式炸弹袭击者照片。据报道，袭击者在距美军不到5米处引爆炸弹。
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